近期市场再次关注美国即将又一次触及债务上限，共和党控制的众议院在4月下旬以217票支持及215票反对，通过调高债务上限，但条件是未来10年将政府开支冻结在2022年的水平，相当于减少14%的支出。美国总统拜登则表示，不接受附带条件的方案，更指不排除根据美国第14修正案绕过国会，运用总统特权，准许在不上调债务上限的情况下继续发债。

   美国财长耶伦则警告，美国政府最快或在6月1日发生债务违约，对于执行第14修正案，她表示不可行，而且会引发宪制危机，更批评国会失职，若然未能偿付债务，美国将会发生自己造成的经济及金融灾难，并且是总统拜登及财政部无法以任何行动可以阻止的。

美国债务上限实无限

   自二战结束以来，美国国会及总统已超过100次修改(上调)债务上限。在20世纪80年代，债务上限从不到1万亿美元增至接近3万亿美元，而在90年代更是倍增至近6万亿美元。在千禧年又增加了一倍以上，至超过12万亿美元。2011年的预算控制法案自动将债务上限提高了9000亿美元，并授权总统将上限再增加1.2万亿美元（达到16.39万亿美元）。自2013年2月以来，立法者已经7次暂停了债务上限而非提高额度。

   当达到债务上限时，财政部可能会使用一系列的会计手段（或称为“非常规措施”），以避免政府违约。这些非常规措施包括提前赎回联邦员工退休储蓄账户中持有的国债（其后会以利息替换）、停止对某些政府养老金基金的供款、暂停州和地方政府证券及从管理汇率波动的资金中借款。然而，这些措施只是暂时的，无法永久避免提高或暂停债务上限。如果国会不通过提高或暂停债务上限的法案，则没有其他非常规措施可以避免发生违约。

可否绕过国会避免触及债务上限？

   美国独立非牟利组织《责任联邦预算委员会》(Committee for a Responsible Federal Budget, CRFB)指出，财政部采取的特殊措施仅仅是推迟债务达到法定限额的时间。超过收入的支出已被法律义务要求，这些支出将推动债务超出上限。任何可能的变化也无法产生实时的剩余资金，以避免不必要地无限制地提高或暂停债务上限。

   有人认为，财政部可以通过采取其他前所未有的行动来延长时间，例如出售大量黄金、铸造特殊的大面额硬币或者引用第14修正案以绕过法定债务上限。但这些工具是否真正可用仍有待商榷，而且这些选项的潜在经济及政治后果仍不清楚。一旦特殊措施用尽，避免违约的唯一选择就是透过国会修改法律，提高或暂停债务上限。

一旦触及债务上限会发生什么事？

   一旦政府达到债务上限并用尽所有可行的特殊措施，就不再允许发行债务，并且很快就会用尽手头上的现金。鉴于年度赤字，到期付款的收入将不足以支付每天数百万美元的款项。因此，联邦政府至少必须暂停支付多项开支，从社会保障、联邦文职员工及军人的工资，到退伍军人福利及公用项目的账单等。

   所谓“优先支付”，或者确保在每月支付的8000多万个项目中，向优先项目付款，例如先行清还债券持有人的款项，以免发生技术性违约，但这被财政部官员及经济学家批评为不现实。2012年的财政部审计署报告指出，在研究2011年债务上限的紧张局势时所考虑到的情况之中，认为延迟付款直至所有款项可以一次过支付的损害最小。

违约的后果有多严重？

   实际违约或甚至只是受到违约威胁，均可能对经济产生严重负面影响。实际违约将使全球金融市场动荡不安，因为国内外市场都依赖美国债券工具，以及美国相对稳定的经济和政治。届时利率将会上升，如果不再被认为是百分百安全，投资者将会停止或减少投资美国国债，增加了违约风险。在僵局中，即使只受到违约威胁亦会增加借贷成本。

   美国政府问责署（GAO）估计，2011年债务上限僵局令到2011财年中借贷成本总额增加了13亿美元，而2013年债务上限僵局亦导致在一年间额外增加了3800万至7000万美元成本。对于持续增加的债务，GAO在2023年5月8日发表报告，指联邦政府面临不可持续的财政未来。如果政策不改变，债务将继续快于经济增长，GAO对国家财政健康状况的审查发现，大量的年度预算赤字推升了债务；政府藉着贷款去支持超过收入的开支；随着整体债务及利率长期上升，利息成本上升并占总支出的比例愈来愈大；风险包括延迟提高或暂停债务限额，以及自然灾害等事件。

国债孳息急升影响广泛

   如果国债利率大幅上升，整个经济的利率都将跟随，影响汽车贷款、信用卡、住房抵押贷款、商业投资和其他借贷和及投资成本。持有大量国债的银行和其他机构的资产负债表将下降，因为国债价值下降，这可能导致信贷紧缩，就像最近的大萧条一样。

   穆迪在2021年9月发布的一份分析报告估计，违约可能对宏观经济产生类似于大萧条的影响：国内生产总值下降4%，失业人数接近600万，而失业率将会升至9%。此外，穆迪预测家庭财富损失将达15万亿美元，股票价格若跌至谷底的话将会失去三分之一市值。

如何改善债务上限？

   CRFB提出，提高债务上限需要频繁且经常充满争议的立法行动。虽然已利用了几次增加债务上限来实施财政改革，但许多增加债务上限的行动，并不一定与财政健康状况有关。例如，在已经实施产生债务的政策后，关于债务上限的辩论经常出现。债务上限仍以总债务为衡量标准，这意味着即使预算达至平衡，如果政府信托基金（如社会保障）中积累了盈余，债务上限仍必须提高。

   CRFB提出了四个主要类别的债务上限改革建议：分别是：1)将债务上限的变化与实现负责任的财政目标挂勾，如果满足财政目标，国会就不需要提高债务上限；2)在国会制订支出及收入水平的决策时就对债务上限进行辩论，并非在这些决策制定后；3)将债务上限应用于更具经济意义的指标，例如公众持有的债务或债务占国内生产总值的比例；4）以限制未来的发债取代债务上限。

根据债务限额制订财政预算

   另外，GAO根据国会预算办公室（CBO）的数据其模拟的结果，在2022至2051及2096财政年度，联邦政府的总开支分别占GDP的25%、32%及51%，利息支出则分别占总开支的8%、26%及48%。GAO亦提供了改变不可持续的财政路径的计划，分别是：1)纳入设计良好的财政规则及目标以帮助管理债务，例如通过控制支出及收入等因素，来达到债务相对于国内生产总值比率的目标；2)评估主要财政赤字的驱动因素，例如强制性及自由裁量性支出及收入，包括税收支出，例如扣除和税收抵免；3)考虑替代的债务限额方法，以避免破坏债市，增加借贷成本并改善联邦债务管理。例如，债务限额可以作为预算决议部分设定，或可以授予财政部提出改变债务限额的权限，该变更在未经国会批准的情况下生效。

   联储局前主席格林斯班曾表示，美国是不可能违约的。或许吧，目前美国联邦政府对外债务总额超过32万亿美元，占国内生产总值超过95%，当比例愈来愈高，美国这个以债渡日的国家是否仍可“正常”运作下去？

   撰文：经济通资深市场分析师　郑广复

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